【聚焦“网约车新政”】目前的《管理办法》会导致保护消费者权益和促进产业发展的两大监管目标均无法实现
发表时间：2015-10-20 10:32:48 作者: 何霞
2015年10月10日，交通部对外发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），引起了社会各界广泛关注和热烈讨论。为及时反映专家学者对这一问题的思考与意见，10月14日上午，信息社会50人论坛组织召开“专车新政与共享经济发展”研讨会。与会嘉宾围绕《办法》引发争议的深层次原因、《办法》有关规定对我国经济社会整体和产业发展可能造成的影响、如何推动我国网络预约出租汽车等新兴业态发展等问题展开了深入讨论和交流。会议由信息社会50人论坛轮值主席、国家信息中心信息化研究部主任张新红主持。 信息社会50人论坛成员、中国信息通信研究院政策与经济研究所副总工、中国信息经济学会副理事长何霞应邀出席会议。她认为，面对巨大的消费需求，仅通过简单立法制止是无法有效解决网约车发展过程中存在的问题，需要合理引导，重构监管，以保护消费者选择权，平衡网约车与巡游车之间的利益，促进新型交通出行市场的健康发展。建议行业监管部门在试点基础上，发现问题，解决问题，不断积累经验；在一年或半年的试点之后，组织专家对政策产生的市场影响进行评估，根据评估结果再出台相关政策。 当前，全球对网约车的监管模式有三种：一是新加坡等国家承认UBER等网约车的合法性，但对此进行严格监管，如规定价格不得超过本地出租车现行价格，只能雇佣或者派遣拥有本地出租车牌照的汽车和司机，平台服务商必须在新加坡陆路交通管理局备案等；二是法国等国家和地区执法部门将网约车服务作为非法营业进行查处；三是美国加利福尼亚州、科罗拉多州和华盛顿哥伦比亚特区三个州相继通过监管决定或立法实现了网约车服务的合法化，使网约车平台可申请许可和合法运营，不设车辆数量和运价管制，同时，监管机构与网络平台共同实施监管。 综观国外政府对UBER等网约车监管态度的变化过程看，起初大多的是制止，之后是对其观察评估并研究监管对策，而当前新加坡、美国等州已承认网约车的合法化并实施监管，只是监管程度宽松度有别。从国外政府对UBER的态度看，他们对网约车的态度与出租车的占有率和公共交通的便捷率相关，出租车占有率高则对网约车的准入比较慎重，反之则允许网约车进入以弥补公共交通的不足，方便消费者出行。 针对我国的公共交通出行市场情况看，构建发达。便捷的公共交通体系还需数年的努力，巡游车的市场占有率不同城市差异很大，消费者的细分需求的空间与规模引发的网约车的快速发展态势。面对巨大的消费需求仅通过简单立法制止是无法有效解决网约车发展过程中存在的问题，需要合理引导，重构监管，以保护消费者选择权，平衡网约车与巡游车之间的利益，促进新型交通出行市场的健康发展。 交通部公布的《管理办法》解决了网约车的合法性问题，这是一个进步，但同时也提出了“管人、管车、管平台”的相关管理措施。其中，“管人”提出了网络租约车平台要与驾驶员签订劳动合同等；“管车”提出了接入网约车平台车辆需要具有出租客运资质等；“管平台”提出了平台须接入出租客运车等相关规定。综观《管理办法》，其核心条款是界定了网约车辆的出租客运性质，综观《管理办法》，其核心条款是界定了网约车辆的出租客运性质。因为车辆性质界定是决定了网约车未来发展的市场空间、市场规模与发展态势。如果网约车定义过窄的话，其市场规模将被大大压缩，消费者的需求无法满足；相对较宽的话则受众车辆会比较多，市场将会沿续目前的发展态势，消费者将继续享受多元化出行选择。因此，车辆界定是《管理办法》的最关键条款。为此，需要我们从网约车的出租客运性质界定对消费者、出租市场、产业发展和政府监管的相关影响进行分析。 从出租车市场主体看，长期以来，需求导致形成两个市场，一是巡游出租车，二是黑车市场。网约车出现后带来了三个市场，一是巡游出租车，二是黑车，虽然萎缩但仍然存在，三是代表共享经济的网约车。从出租车市场结构看，巡游车有137万辆，网约车大约200多万，还有一部分黑车，其中，网约车占到出租车市场的50%以上。一旦《管理办法》出台，将仅给极少部分的出租客运车辆发放了《道路运营证》，其与巡游出租车一起形成合法的出租车市场，而上百万辆网约车将成为法律上的“黑车”，并导致出现出租车市场上“黑车”大于合法运营车的“囧境”。 从消费者需求看，大量网约车的存在满足了消费者多元化出行的选择，推动了共享经济的发展。而《管理办法》出台将大幅减少合法网约车数量，以维护巡游车的主体地位。但是否人们对网约车的需求就消失了吗？不可能。因为网约车消费主体是以网络环境下成长起来的80后和90后为主，经过几年的使用，他们对专车已有一定程度的依赖，并习惯于通过分享经济满足出行的需求。我们在看待一个新技术和新应用是否具有持续性发展并不在于它的盈利模式如何，唯一要看的就是全社会对它的需求，如果社会对其有巨大的需求，则新技术与新应用的发展将一定是持续的，只不过是以什么样的方式沿续它的发展轨迹，而不是简单的政策规定就可让它消失。因此，由于需求的空间与规模存在则极有可能形成了上百万的无证黑车，并将为打击这些黑车带来极高的执法成本，并可能导致社会冲突等恶性事件的发生。 从网约车产业发展角度看，《管理办法》出台将对对这个产业的发展带来灭顶之灾。我们暂且看看受“互联网+”渗透影响比较早的电信产业看，工信部将信息通信业务分为基础电信业务和增值电信业务，并且采用不同的管理方式。2014年全行业总收入是1.15万亿，其中大概3000亿是增值电信业务收入，增长率是20%；8000多亿是基础电信业务收入，增长率仅6%左右，未来，增值业务与基础业务可能会平分天下。因此，当我们反思当年政策设计的时候，会感到电信增值业务的发展好坏与市场开放程度有密切关系，同时，行业监管者培育新兴业态的发展是非常重要的，不仅能带来这个行业发展空间，满足消费者多元需求，也能大幅提升行业未来在整个国民经济发展发展中的地位和作用。《管理办法》出台将使处于萌芽状态的交通分享经济，或者说“互联网+交通”新业态的发展态势被大大扼杀了，将导致新兴市场发展速度大幅萎缩。因此，《管理办法》出台将导致保护消费权权益和促进产业发展的两大监管目标均无法实现。 首先，面对新一代信息技术的发展与在相关行业的快速渗透，行业监管部门要顺应新技术和新应用的发展趋势，从促进产业发展和满足消费者不断变化需求的目标出发，创新监管方式与制定新的监管政策。其次，要区分新型网约车与传统巡游车的不同定位，充分考虑两者利益，通过促进新业务和新市场的发展，来推动出租车整体市场的创新发展；第三，针对网约车的特点建立行业监管部门与平台企业的共同监管机制，各尽其责，政府制定监管标准、监测市场运行和评估监管效果，而网约平台具体实施并承担责任；另外，要保护网约车消费者的权益，对接入平台的私家车及其司机实施严格的安全核查，对司机驾龄等提出要求，开展培训，确保所有的司机在开始服务前掌握必要的安全驾驶技能和具备足够的安全意识；放松网约车的价格管制，通过市场机制调节网络车的价格水平。 网约车的经营性质的讨论涉及到巡游车与网约车的利益平衡。巡游车主体希望政府能够制止网约车的发展，以给他们更大的空间；而网约车主体希望继续沿续目前的发展态势，因此，争论不下，分歧巨大。在这种情况下，能否采取先让部分城市试点的方式，如增加“上海模式”的试点城市；也可以再找几个城市试点《管理办法》中对网约车的出租运营性质的界定。建议行业监管部门在试点基础上，发现问题，解决问题，不断积累经验，在一年或半年的试点之后，组织专家对政策产生的市场影响进行评估，根据评估结果再出台相关政策。
