“红旗法案”不该在中国重演

—— “专车新政与共享经济发展”研讨会综述

信息社会50人论坛  

2015年10月10日，交通部对外发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），引起了社会各界广泛关注和热烈讨论。10月14日，信息社会50人论坛组织召开“专车新政与共享经济发展”研讨会,论坛成员、特邀嘉宾及论坛理事单位代表等30余人参加了会议。会议讨论认为,《办法》之所以引起社会各界广泛关注，是因为专车新政的背后不仅是交通出行问题，更反映了经济社会转型时期的思想观念碰撞、新旧经济冲突以及先进生产力与落后生产关系之间的矛盾。在从工业社会向信息社会加速转型的过程中，专车新政已成为未来共享经济和信息经济发展的风向标，有很强的战略和政策导向意义，19世纪在英国出现的“红旗法案”不应在21世纪的中国重新上演。与会专家围绕《办法》本身存在的问题、《办法》如若实施可能对创新和共享经济发展造成的不良影响、推动专车新政应当遵奉的发展原则等展开了深入讨论和交流，并针对《办法》的具体条款提出了建设性修改建议。现将有关情况综述如下。

一、《办法》存在的突出问题

与会专家普遍认为，交通部发布《办法》和向社会广泛征求意见，承认网络预约出租汽车（简称专车）的合法地位虽然是一个进步，但是《办法》本身也存在一系列突出的问题：有违共享经济发展大趋势、以出租车方式监管专车缺乏创新、部分条款法律依据和操作性不足等。

1. 与共享经济发展大趋势不相一致

专车市场迅速兴起的背后，是共享经济发展的大趋势。专车和传统出租车最大的不同在于专车更多利用的是社会闲置资源，是以共享形式提高社会资源的使用效率，从而达到节约成本、增加财富、便民利民的效果。与会专家一致认为，互联网技术的快速发展让共享经济不但有了技术基础，更是受到广大群众的欢迎。可以说，在资源过度消耗的今天，共享经济所代表的新经济模式是未来社会发展的大趋势。专车是其中典型的代表，政府对待专车的态度可能会影响到整个新经济行业的未来走向。与会专家也一致对于交通部的态度表示了不认同，认为《办法》违背了共享经济发展的大趋势。

中国人民大学教授陈禹从财富生产的角度阐述了共享经济的本质。他认为共同创造财富是一个基本的理念，只有共同创造才能有更多的财富。共享经济的兴起，实现了私有资源和公共资源的转换，最大限度的节约了社会成本。陈禹进一步指出，传统经济体系中将消费者和生产者截然分开已然不存在，如今已然合二为一了，即procumer。《办法》把开车的人强制划分为消费者和生产者，实在有点消极。北京志霖律师事务所副主任赵占领从历史观的角度指出，历史上所有保守与新兴事物的博弈，最终结果无一例外都是新兴事物取得胜利，对大趋势的阻碍不过是一种徒劳。如今专车、快车、顺风车等迅速出现，未来可能还会有更多新业务形态出现，试图阻止终将一无所获。

2. 与国家推动创新创业的政策取向不一致

李克强总理说过，要实现大众创业、万众创新。但《办法》却扼杀了刚刚起步的共享经济，也打翻了一大批想要通过自主创业、诚实劳动的人的饭碗。中国信息通信研究院政策与经济研究所所长鲁春丛认为，专车是大众创业，万众创新的典型代表，是“四众”中众包的形式之一，也是符合国家大政方针的新经济模式，但《办法》并未体现出与国家政策导向的一致性。

财讯传媒首席战略官段永朝认为，《办法》的公布未必不是一个好的契机，它可以促使我们重新认识交通出行市场，认识多种主体参与的大格局，认识出行方式变化所带来附加延伸利益，认识未来交通发展的前景。只有用这种姿态才能够更好呼应国家一带一路战略，互联网+战略，以及即将面临的十三五规划的大框架。段永朝还指出，如果不能打破过去的条条框框，去拓展思维，解放思想，会很容易陷入到狭隘的部门中心主义和利益纠葛的历史包袱中去。

3. 以出租车监管方式监管专车

《办法》将专车纳入到出租车的范围内，沿用传统的出租车监管方式对专车这一新业态进行监管，是与会专家诟病最多的问题之一。事实上，专车完全不等于出租车。专车和传统出租汽车区别不仅仅是预约方式的改变，专车是创新管理方式和服务方式的新业态。首先，专车司机大都是兼职司机；其次，专车有一整套服务管理约束和正向激励机制，司机的收入和其服务质量挂钩；第三，专车车型的安全性也大都高于出租车。基于此，对专车的管理不能套用旧的管理框架。 

北京大学国发院教授薛兆丰认为，《办法》中六个方面的做法几乎可以被看作是针对专车的“杀手锏”。一是企业经营者“转身份”，二是变更接入平台车辆的性质，三是沿用老的出租车数量管制办法，四是沿用老的价格管制办法，五是经营者与驾驶员之间签订劳动合同，六是任何一个平台在任何一个经营地都不得占有市场支配地位。这些“杀手锏”无一不是沿用传统的监管方式，必然扼杀专车这一新业态的蓬勃发展。

北京邮电大学教授舒华英表示，现在中国社会正处在经济大变革时期，但是很多思想观念并未跟上经济发展的脚步，尤其是我们的一些政府部门，出现了一种懒政和惰政的思想状态，传统的监管思维就是其一种表现形式。在社会经济转型和互联网技术高速发展阶段，政府部门对待新事物新格局的思维方式，以及以何种方式监督治理，势必影响到未来信息经济的走向与发展，不能固步自封，自毁前途。

4. 部分条款法律依据不足

《办法》法律依据不足问题主要表现在以下三个方面：

一是对专车设立行政许可缺乏法律依据。中国政法大学传播法中心研究员朱巍认为，按照《行政许可法》相关规定，如果能够交给市场决定的，则不宜再设立额外许可。专车本身就源自城市出行市场，是基于互联网+分享经济模式的应用，属于典型的市场调控范围。政府部门不宜将已经充分市场化的专车，再“拉回到”出租车时代。中国电子商务协会政策法律委员会副主任阿拉木斯认为， “互联网+”的本质就是要打破个人行为和商业行为的边界，设立行政许可与之背道而驰。此外，赵占领对于《办法》中的行政许可是属于新设，还是在原来的行政许可的基础之上扩大解释提出质疑。

二是强制签订“劳动合同”违反劳动权。朱巍指出，从专车市场实践来看，不少专车司机是偶尔拉活贴补家用，其本身都有本职工作，草案强制性“一刀切”，不仅不会保护司机权益，反倒是以“劳动合同”为名剥夺了他们《宪法》所规定的劳动权。赵占领也表示，有关劳动合同的内容比较严重的违反了相关法律规定。他认为，专车司机和平台不是人身隶属关系，也不存在劳动报酬关系。

三是其他问题。赵占领认为，此前四方协议的方法是否合法仍然模糊，阿拉木斯则针对《办法》中的一些具体条款提出了质疑。

5. 部分条款可操作性不足

《办法》存在的可操作性不足问题主要体现在以下几个方面：

一是在全国范围内一刀切的做法不切实际。朱巍指出，我国各级城市发展水平参差不齐，很多三四线城市尚未完全普及移动客户端，市民出行也不存在较大的压力。在面对参差不齐的城市出行矛盾时，草案作为全国通用的行政规章，很难全面考虑到几百个城市特有的交通状况，也就不宜做出“一刀切”的规定。

二是从业资格证的办理程序异常繁琐。朱巍指出，要办从业资格证，需要开一大堆“证明你妈是你妈”的证明，如没有撞死过人的证明，几年之内没有犯罪记录证明等等，程序异常繁琐，非常不合理，也不具有可行性。

三是强制签订劳动合同也不现实。赵占领指出，专车司机和平台一旦被认定为劳动关系，就牵涉到社保、公积金等社会保障多方因素，司机面临着抉择，平台也无端受累，这显然是不合理的。

二、《办法》如若实施可能带来的不良后果

与会专家普遍认为， 《办法》如若付诸实施，必然会严重阻碍共享经济发展，严重抑制社会创新创业热情，加剧城市公共出行市场乱像，甚至会错失经济转型升级的大好机遇。

1. 严重阻碍共享经济发展

沿用对出租车的传统管理方式对专车这样的新经济业态进行管制，必然会对新经济、新业态的发展造成不利影响。国家发改委城市中心综合交通规划院院长张国华指出，从准入门槛来看，《办法》对互联网约租车将实施传统出租车行业的审批制管理，如此一来，便是在原本自由竞争的互联网约租车市场，又人为地设置了准入限制，影响市场竞争，对市场发展不利。薛兆丰认为，从对市场支配地位的控制来看，《办法》与互联网思维格格不入。互联网平台最重要的优势在于它是平台经济，具有网络效应，就是说一个产品或者一个平台，它的价值是随着参与人数的增加而增加的，聚在一个平台上的人越多，它的价值就越高。此外，还有数量管制和价格管制，这些都会对专车造成极大的打击作用，可以说是灭顶之灾。薛兆丰还尖锐地指出，《办法》不像是一个互联网+的方案，而是互联网-的方案，或者说是互联网杀的方案，或者互联网灭的方案。

2. 极大加剧城市出行市场乱象

专车的兴起和市场的需求是紧密联系的。《办法》对专车的管制必然造成大量专车退出市场，出现需求难以满足。同时，黑车的盛行让政府的监管难度增加，更不利于交通出行市场的健康发展。

中国信息通信研究院政策与经济研究所副总工程师何霞认为，如今的关键问题是如何促进客运车进平台。她指出在没有专车之前，出租汽车市场仍然有两个市场，一个是出租车，第二个是黑车。大量黑车的存在是因为有需求。而现在有三个市场，即增加了一个专车市场，而专车的规模甚至大于出租车。假如推行此政策，由于需求空间与规模的存在，极有可能形成上百万的无证黑车。为打击这些黑车，将带来极高的执法成本，并可能导致社会冲突等恶性事件频繁发生。

鲁春丛指出，政府管理的目的是促进行业发展、保证稳定和安全、保证用户权益、维护公平透明的市场秩序。但《办法》如若推行，不但不能促进行业发展、维持稳定，相反会造成大量的不安定因素，既不能满足消费者的需求和利益，更不能降低政府的监管难度。

3. 严重抑制社会创新创业热情

很多专家认为 ，“专车新政”已经成为检验政府是否真正鼓励创新，支持新兴业态的“试金石”。若《办法》付诸执行，对整个社会“大众创业万众创新”热情都会造成打击。其他部门也很可能以此为风向标，对“互联网+”新业态采取保守政策，从而影响改革创新和转型发展。

舒华英指出，应该通过专车事件看到，这是大变革时期的一个思想、理论的大论战问题，是一个长期的研究课题，必须要分几个方面提前进行研究，否则这一次出一个专车监管问题，下一次则可能会有其他一些新业态的监管问题。因此，《办法》对于专车的管制，不仅对交通出行行业的创新热情造成冲击，对其他行业，乃至全社会对于新经济形态的尝试、对于互联网的新应用都产生不小打击。

段永朝认为，一个社会的发展离不开创新，技术需要创新，制度更需要创新。一旦创新的源泉和动力被阻断，社会未来的发展也将堪忧。因此，为制度创新留出适当的空间，以保证新技术、新业态的创新活力是非常必要的。

4. 错失经济转型升级大好机遇

与会专家认为，当前经济下行压力不断增大，国际市场不景气，迫切需要信息经济、共享经济等新经济增长点来为经济发展提供新动能。

何霞指出，专车等新业态对经济增长的贡献很大。从出租车市场结构看，巡游车有137万辆，网约车大约200多万，还有一部分黑车，其中，网约车占到出租车市场的50%以上。大量网约车的存在满足了消费者多元化出行的选择，推动了共享经济的发展，更促进了经济的增长，拉动了就业，提高了社会资源的使用效率，节约了社会成本。这些都有利于加快由传统工业经济向信息经济的转型步伐。

专家指出，《办法》增加了大量审批、许可、数量价格管制等繁文缛节；使大量员工被“卷进”劳动合同，增加了平台、车辆、司机的负担；改变车辆性质，使车辆的使用年限、保险都陷入困局……这些举措很容易导致车主离开、平台解散、行业萎缩的结果，甚至致使经济发展丧失转型升级的大好机遇，最终使得用互联网+大众创业万众创新顶住经济下行压力、促进经济发展的希望成为泡影。

三、专车新政应遵循的发展原则

针对《办法》中存在的突出问题以及《办法》实施可能带来的不良影响，与会专家对于未来制定和实施专车新政所应遵循的发展原则进行了热烈讨论 。

1. 互联网思维原则

《办法》以传统的管理方法对待专车，只着眼于专车对传统出租行业的冲击以及可能引发的问题，忽略了作为共享经济代表的专车对社会财富、就业、环保等多方面带来的积极影响，同时，也忽略了市场自发的调节机制，这些都是传统工业化思维的表现。在面对新时代新事物，必须要有互联网思维。

段永朝指出，从30多年改革开放历史发展来看，如果不能解放思想，解放生产力，农村改革不可能推动，商品贸易的流通不可能实现，乡镇企业不可能创办，淘宝天猫京东腾讯滴滴不可能创生。舒华英指出，《办法》违背了邓小平改革开放的思想。现在中国社会处在经济大变革时期，但很多思想观念并未跟上经济发展的脚步。政府不能再把计划经济的思路带入信息社会。未来的社会重在“治理”，而不是“管制”，政策制定应该重在如何促进发展。因此，在思想观念上如若不能解放思想，不能以开放的心态去学习、理解、面对新业态的发展，不能以互联网的思维去思考新经济模式的内在机制、未来发展等问题，信息经济则难以发展，社会也难以前进。

2. “战略性模糊”原则

城市交通的服务创新进入新阶段，政府如何监管对于行业未来的发展至关重要。阿里研究院高级顾问梁春晓指出，政府在推进专车新政时，要遵从“战略性模糊”或者“建设性模糊”原则。所谓“战略性模糊”，是指政府在对待新生事物时的一种治理理念。在新业态的发展初期，很多事情是看不清楚的，当中很多利益关系也是错综复杂的，在这种情况下政府需要模糊一些，不要像钟表一样那么精准，先留出空间让其发展一段时间未尝不是件好事。比如，我国在互联网、电子商务发展初期有关政策规定就很好地运用了这一方法。梁春晓还指出，遵从“战略性模糊”原则，实际上是要求政府在面对新经济发展时，需要抱有一种敬畏感，以谦逊的态度去了解，去学习，先让子弹飞一会儿。

“战略性模糊”提法得到了与会专家的高度认同。陈禹进一步认为，战略性模糊是一种历史观。如今政府部门还是二分法的思维，非黑即白。要打破这种非此即彼的思维方式，就要积极改变历史观和发展观。

3. 差异化试点原则

与会专家认为，在各地城市发展水平不一，城市交通千差万别的情况下，积极推进差异化城市试点，是推进专车新政的一个重要原则。朱巍认为，《办法》很难全面考虑几百个城市特有的交通状况，也就不宜做出“一刀切”的规定。与会专家对上海模式的探索方式表示认可，认为上海模式能促进产业健康发展，保证公平。

张国华从改革开放以来的经验出发，提出市场不是政府计划出来、规定出来的，政府没有能力、也不应该规定“什么车”、“什么人”有资格参与市场，而其他的不行。如今城市交通的服务创新进入新阶段，很多专车平台都做了很有开创性的工作，应该支持。在执行层面应该鼓励地方试点，不能在地方的头上悬挂一把尚方宝剑。

因此，对于专车监管的新思路的探索必须要尊重地方差异化试点的原则。专车作为新业态的代表，政府对其未来的发展仍处于模糊的阶段，对未来不确定性的担心，以及对其可能产生的不良后果抱有恐惧心理。而差异化试点正是解决这种担心可能的方案。正如何霞所说，我们可以考虑采取上海模式，在试点探索新模式的发展方向，以及是否会对市场产生不良的影响。

中国信息通信研究院政策与经济研究所博士李强治认为，《办法》有很多模糊的地方，给了地方政府在监管方面自由调控的空间，但是也给地方政府采取保守态度留下了空间。专车新政应允许地方政府在结合本地实际的情况下，如上海模式那样，采取不同的创新监管模式予以尝试和调整，以保证国家制度创新活力，也为新业态的发展保留空间。

4. 尊重实践原则

专车所代表的共享经济的实践在国内外已有了不小的规模，其发展态势良好，不仅可以在市场自发的调节机制之下健康运行，也满足消费者的需求，促进社会经济发展。在此情形下，忽略市场的作用，以僵化的思维将可能性的不良后果强加在新经济的头上，显然是不尊重现实、不尊重实践的做法。

例如在专车安全性的问题上，阿拉木斯强调用安全机制绑架社会是个伪命题。他从自己的亲身经历分析，出租车司机并不一定比私家车驾驶员具有更高的技术和文化素养，而出租车在性能上也并一定比私家车更有优势。所谓的出租车管理其实就是一个许可证，这个许可证的前提就是安全，这个安全的前提就是车和人都有更好的安全资质，如果出租车连普通社会上的司机和车辆的安全性都比不上的话，专车的安全性不高就是个伪命题。

此外，阿拉木斯和李强治都强调了市场自发秩序的完善和修复，政府不应该过多干预。因此政府需顺应行业发展模式的需求，顺应共享经济大趋势，简政放权，促进大众创业万众创新。

5. 协同监管原则

对于互联网+时代的政府监管理念，会上各位专家都提出了协同监管、共同治理的原则。

一方面，政府要简政放权，从事前管理转到事中、事后的监管。另一方面，要落实企业主体责任，强化企业内生治理模式。此外，要相信市场的自发调节和控制的力量。梁春晓认为经济范式的转型要求政府必须转变旧的思维方式，政府应当有开放性态度，坚持共同治理的思路。段永朝指出，《办法》实质性的缺陷是忽略了未来交通出行市场里面非常重要的主体——平台，所以这个《办法》是在主体缺位的状态下出现的畸形的管理办法。政府的监管思路需要向治理思路转变，共同参与，多方治理。中国信息经济学会信息社会研究所所长王俊秀所认为的应该改变监管模式，顺应时代潮流，进行制度创新，学会和平台企业共同治理，不能墨守成规。大家一致赞同应实行“政府管平台，平台管车辆”的方式。

6. 可操作性原则

针对《办法》中存在的可操作性差等问题，与会专家表示，《办法》修改应当尊重实际，从切实可行的角度出发，结合国情，逐一修改不合理的条文。

在经济社会加速转型的大趋势面前，政府应当顺应国家层面全面推进的“双创”和“四众”等战略取向，尊重市场，充分发挥市场资源配置的决定性作用，充分发挥企业内生性治理的作用，加快转变改变监管模式，加快推进制度创新，采取更加有效的措施引导和推动网络预约出租车行业等诸多新业态的发展。

【资料链接】信息社会50人论坛”（Information Society 50 Fourum，简称“IS50”）成立于2011年9月9日，是由中国信息经济学会、中国社科院信息化研究中心、国家信息中心信息化研究部、工信部电信研究院政策与经济研究所和阿里研究中心等五家单位共同发起的，由信息社会研究领域的专家学者组成的学术群体。“信息社会50人论坛”以“开放分享、相互学习、平等争鸣、文责自负”为原则，共同探讨中国信息社会发展问题，为中国信息社会的发展提出建议。